为什么要制定《民营经济促进法》？

杨彬权

2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出要“制定民营经济促进法”。在国家立法层面，2024年10月10日，司法部、国家发展改革委在门户网站公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称草案），向全社会公开征求意见。在地方立法层面，我国已经有17省份和设区的市制定了促进民营经济发展的地方性法规，而且还有一些地方也正在起草民营经济发展条例。但与此同时，也有一个理论问题迫切需要我们作出回答，那就是为什么要制定民营经济促进法？这个问题的正确回答关乎到民营经济促进法立法的正当性、价值、目标和具体条款的设计，及与其他相关法律法规之间的衔接和配合，关乎到民营经济促进法立法的质量、科学性和可操作性，也可以提出有针对性的修改意见。本文认为，我国制定民营经济促进法的主要理由有四：

一、落实我国宪法和政策中有关民营经济的规定

我国《宪法》第6条第2款规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。《宪法》第11条接着规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”宪法的这些规定既是对民营经济地位和作用的合宪性确认，也明确了国家对民营经济的鼓励、支持和引导等促进功能。尽管宪法明确了民营经济在我国的地位和国家对民营经济的促进功能，但宪法上的内容大多都是以抽象著称，条文多数较为原则，缺乏操作性，通常需要具体的法律部门予以细化和落实。“民营经济促进法”作为促进民营经济发展的“专法”能够将宪法上这些抽象的内容和规定贯彻落实和精细化耕作，从而更好地促进民营经济的持续、健康、高质量发展。

除宪法对民营经济的地位和发展作出规定外，党中央、国务院也颁布了大量的促进民营经济发展的政策和文件。例如党的十八届三中全会提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”；党的二十届三中全会提出，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。再例如2023年7月14日，中共中央、国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》，共提出八个方面31条举措，对促进民营经济发展壮大作出了新的重大部署，为促进民营经济发展壮大规划了蓝图、指明了方向。这些政策和文件为了激发民营企业活力和创造力，发挥民营经济在推动高质量发展、建设现代化经济体系中的重要作用提出了许多具体的措施，但政策文件中规定的这些重大举措由于政策固有的易变性、抽象概括性，导致人们对民营经济发展通常缺乏合理预期。通过制定民营经济促进法可以将政策文件中规定的促进民营经济发展的经实践证明行之有效的经验和做法在法律上确定下来，起到固根本、利长远、稳预期的作用。

二、破解民营经济发展遇到的制度难题

当前，受国际经济环境变化、我国经济结构调整和转型升级等多重因素的影响，一些民营经济组织在经营发展中遇到不少困难和挑战，例如清欠要账难、引才留才难、办事见人难等，这些都可以通过政策调整和局部的改革予以实现，但仍有一些问题是民营经济发展中遇到的制度性难题，例如市场准入的限制、行政审批的繁琐、所有制身份的歧视、融资难、降低社会保险和公积金等。然而要克服这些制度性难题，仅靠出台个别政策和文件，或者局部的进行一些非根本性的改革，是无法实现的。要解决这些问题，必须要制定“专法”从法律保护和制度供给上共同发力，对阻碍民营经济发展的体制和机制问题进行根本性的改革，才能促进民营经济高质量持续发展。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》也明确提出，将制定民营经济促进法，深入破除市场准入壁垒，破解融资难、融资贵等阻碍民营经济发展的制度性难题。

三、增强民营企业家的法治信心和安全感

“民营经济就是民生、就是百业”。要想民营经济高质量发展，必须提振民营企业家的信心。近年来，民营企业家受到社会上有些人提出的“民营经济离场论”“新公私合营论”“民营企业控制论”等的错误思想的影响，对发展民营经济心存顾虑和信心不足，不能放开手脚大胆投资和创业。为了提振民营企业家对民营经济的信心，党和国家出台了《关于促进民营经济发展壮大的意见》等一系列文件给民营企业家鼓劲壮胆，树立信心，但由于政策的易变性、执行性不足等因素导致“政策定心丸”的保质期相对较短，“药效”有限，难以从根本上让民营企业家真正树立信心，民营经济组织和民营企业家常常处于一种不安和焦虑状态，始终担心企业的产权和个人的人身和财产权益会遭到随意剥夺和限制。实践中没有最大限度保障民营企业家合法权益和人身财产安全不受侵犯，是民营企业家最大的关注点，也是基层涉企执法中最薄弱的环节。但与政策不同，法治则具有固根本和持久性的保障作用，运用法治能够让民营企业家吃下“法治定心丸”。这个“法治定心丸”就是加紧制定《中华人民共和国民营经济促进法》，把发展壮大民营经济作为社会主义市场经济的长期目标、保护民营企业产权和企业家合法权益等内容固定下来，让广大民营企业家吃下法治“定心丸”、安心谋发展。唯有如此，民营企业家才能卸下思想包袱，继续发扬艰苦奋斗、敢闯敢干、聚焦实业、做精主业的精神，努力把民营企业做强做优做大。

四、完善多种所有制经济共同发展的法律体系

目前，针对企业的立法中，我国已经出台了《公司法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《中小企业促进法》《优化营商环境条例》《保障中小企业款项支付条例》等法律、行政法规来引导和规范多种所有制经济的发展。同时我们也根据企业所有制形式的不同，专门制定了《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条例》《外商投资法》《个体工商户条例》等法律法规用来分类规范不同所有制的企业，但唯独缺少针对民营经济的专门法律，也即《民营经济促进法》。民营经济促进法的缺位，使得我们针对民营经济的规范和保护存在一定的漏洞和不足，而且对民营企业来说在某种程度上意味着规则适用上的不平等，也暴露出我国促进多种所有制经济共同发展的法律体系还不完善。尽管我们也有《中小企业促进法》《优化营商环境条例》为民营经济不断持续优化市场环境和提供促进措施，但它们与民营经济促进法在立法理念和价值、立法内容等方面具有明显的不同，特别是不能解决民营企业与国有企业和外资企业在市场准入和平等竞争等方面的平等对待和一视同仁。从纵向来看，目前我国已经有部分省和设区的市已经制定了促进民营经济发展的地方性立法，制定民营经济促进法不但可以指导和规范有关民营经济发展的地方性立法，而且也能化解和消弭地方性立法间的冲突与矛盾，确保促进民营经济发展的立法之间的统一与和谐。

（作者单位：西北政法大学法治陕西建设协同创新中心，研究员）