【聚焦·新行政复议法】

新行政复议法下政府采购行政裁决复议制度将迎来哪些变与挑战

■ 杨彬权

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过了新修订的行政复议法，自2024年1月1日起施行。行政复议是化解行政争议的重要法律制度，主要功能是防止和纠正违法或不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。此次修订的行政复议法，明确了行政复议的原则、职责和保障机制，改革了行政复议管辖体制，增设了调解、和解制度，增加了行政复议申请便民举措，扩大了行政复议范围，强化了行政复议吸纳和化解行政争议的能力，完善了行政复议申请受理及审理程序等。其中诸多修订条款将对政府采购行政裁决复议制度产生重大影响，同时也对政府采购行政裁决复议工作提出了更严格的要求。

新行政复议法对政府采购行政裁决复议制度的影响

一是除财政部外县级以上地方政府采购监督管理部门原则上不再拥有政府采购行政裁决行为的复议权。新行政复议法根据《行政复议体制改革方案》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等文件要求，并吸收相对集中行政复议权的地方改革试点经验，确立了行政复议案件相对集中管辖体制，优化了行政复议管辖体制。根据新行政复议法第二十四条、第二十七条规定，除对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服等特殊情形外，原则上取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使。但根据新行政复议法第二十五条规定，国务院部门可以管辖对本部门、本部门依法设立的派出机构以及本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的复议案件。具体到政府采购行政裁决复议领域，除中央政府采购监督管理部门（财政部）外，县级以上地方各级政府采购监督管理部门不再具有行政复议管辖权。地方各级政府采购监督管理部门作出的政府采购裁决行为引发的纠纷，只能由本级人民政府作为行政复议机关受理，不可再由上级财政部门受理。

二是政府采购裁决行政复议案件可以调解或和解终止。长期以来，政府采购行政裁决行政复议不能调解只能裁决的弊端，使得许多政府采购行政裁决的复议决定只能作出是与非的复议裁决，而有些案件并不是简单地裁决谁对谁错的问题，导致结果通常是“案结事未了”、复议决定难以付诸执行。针对这种情况，新行政复议法第五条第一款明确规定，“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”同时，该法第七十三条第一款提出，“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。”在政府采购行政裁决复议领域，引入行政复议调解制度将大大增强政府采购行政裁决复议机制的纠纷化解能力。此外，为了优化营商环境，促使当事人自愿达成和解协议，快速解决纠纷，新行政复议法第七十四条规定，当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，在当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。在政府采购裁决行政复议案件中，当事人自愿达成和解不仅能够迅速解决纠纷，稳定政府采购市场的正常秩序，而且能够避免甚至杜绝当事人重复申请复议和资源浪费。

三是申请参加政府采购行政裁决复议的方式更加便民、利民。新行政复议法规定了多项便民举措，为供应商、利害关系人申请参加行政复议提供了诸多便利，能够切实保障当事人在政府采购行政复议案件中的各项权利。例如，新行政复议法第十七条第一款规定，“申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。”该法第二十二条规定，“申请人申请行政复议，可以书面申请；书面申请有困难的，也可以口头申请。书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。”该法第三十一条还规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当自收到申请之日起5日内书面通知申请人补正。有正当理由不能按期补正的，行政复议机关可以延长合理的补正期限。可以说，新行政复议法通过委托代理人参加复议、优化复议申请提出方式和递交渠道、延长申请资料通知和补正等机制为政府采购供应商、利害关系人申请参加政府采购行政裁决复议提供了便利，充分体现了党和政府“以人民为中心”的工作理念。

四是规范性文件附带审查机制能够从源头上预防和化解政府采购行政裁决纠纷。尽管在现行制度中有对规范性文件的监督机制，但其作用有限。允许复议机关对规范性文件进行附带审查，是社会进步和制度文明的表现。根据新行政复议法第十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的规范性文件（不含规章）不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。笔者认为，所谓附带审查，指的是不能直接针对规范性文件提起行政复议，而是在对行政行为提起复议时，公民、法人或者其他组织可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查。具体而言，在政府采购裁决行政复议案件中，若申请人认为政府采购监督管理部门作出的政府采购行政裁决行为所依据的规范性文件不合法，则可以在提起政府采购行政裁决复议申请时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。此外，新行政复议法第五十九条明确，“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据，认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知；认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。”行政复议附带性审查一方面加大了行政复议机关对政府采购规范性文件合法性的监督力度，另一方面能够正本清源，达到诉源治理的效果。

五是通过最长复议时效制度最大程度地保护政府采购供应商、利害关系人的合法权益。在实践中，有些部门在作出政府采购行政裁决决定时，并未告知供应商、相关利害关系人申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限，甚至也未告知其政府采购行政裁决内容，从而导致申请人错过了救济机会。而新行政复议法第二十条第三款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。”同时，该法第二十一条还规定，“因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过20年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。”可以说，新行政复议法在原先规定的60日申请复议的基础上对行政复议时效制度进行了修订与完善，通过重新计算申请复议点和延长复议申请期的做法，最大程度地保护了政府采购供应商、利害关系人的合法权益。

六是政府采购行政裁决复议案件审理程序的公正性和专业性得到大幅提升。政府采购行政裁决复议案件一般采取书面审理的方式，但不会组织听证。而新行政复议法第四十九条规定，“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”同时，该法第五十条还规定，“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。”笔者认为，新行政复议法通过多种方式听取当事人意见以及组织或申请听证等措施，不仅实现了程序正义，而且提高了政府采购行政裁决复议案件审理结果的实体公正性。在实践中，由于政府采购行政裁决复议案件专业性较强，因此一般都是上一级政府采购监督管理部门承担复议职责，也就是遵循“条条管辖原则”。但在相对集中行政复议权后，由于承担复议职责的机关只能是县级以上地方各级人民政府（中央财政部门除外），为了确保政府采购裁决行政复议案件审理的专业性和技术性，新行政复议法第五十二条第一款规定，“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。”同时，该法还明确要求，对于案情重大、疑难、复杂，以及专业性、技术性较强等行政复议案件，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见。新行政复议法通过设立专业的行政复议委员会，听取和参考行政复议委员会的咨询意见，必将大大地提高政府采购行政裁决复议案件的专业性。

七是简易程序加速政府采购行政裁决复议案件的审理进度。现行行政复议法并未规定行政复议的简易程序，使得某些本应该进入“快车道”简易程序审理的政府采购裁决纠纷，却被挤进了“慢车道”普通程序，延缓了部分政府采购裁决复议案件的处理速度，导致行政复议案件整体的审结效率明显降低。而新行政复议法第五十三条第二款规定，“除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”此外，适用简易程序审理的政府采购行政裁决复议案件，受理行政复议申请时限被压缩至3日内、提出书面答复时限被压缩至5日内。这些都使得部分政府采购行政裁决复议案件能够快速审结，达到繁简分流、提高政府采购效率的目的。

新行政复议法对政府采购行政裁决复议工作提出的新要求

一是加强新行政复议法的普法宣传。对于法律修订增加的新规定、新举措，政府采购监督管理部门应当加强学习，强化依法行政意识。

二是及时修订、制定与政府采购行政复议有关的法规、规章及规范性文件等，确保新行政复议法各项规定能够有效实施。

三是政府采购监督管理部门和地方各级人民政府应当加强对各种政府采购规范性文件合法性和正当性的审查，及时完善政府采购规范性文件备案审查制度。

四是政府采购监督管理部门应当加强对整个政府采购活动的监督管理，采用调解、和解等方式预防和化解政府采购纠纷。

五是在行政复议权相对集中于县级以上人民政府的改革背景下，相应进行机构人员调整，把散布在政府采购监督管理部门从事复议工作的人员集中到政府的行政复议机构，防止人案矛盾和专业性滑坡。

六是行政复议委员会应当充分吸收具有政府采购专业经验的专家和政府采购官员作为行政复议委员会成员，为办理政府采购行政裁决复议案件提供专业的咨询意见。

（作者系西北政法大学法治陕西建设协同创新中心副教授）

来源：中国政府采购报    作者：杨彬权